Commissioni monocamerali, bicamerali e d'inchiesta. Storia e documenti

Questo Repertorio vuole presentare un panorama delle commissioni non permanenti del Senato della Repubblica - e, parzialmente, della Camera dei deputati - ricostruendone, ove possibile, l'attività, a partire dalla I legislatura della storia parlamentare repubblicana; nella disamina sono comprese le commissioni di inchiesta, sia bicamerali che monocamerali.

Il Repertorio è organizzato in base alla classificazione presente nei repertori cartacei conservati presso l'Archivio storico, dove si tiene conto non solo dell'articolazione dell'organo parlamentare (monocamerale o bicamerale) ma anche e soprattutto della funzione che la commissione ha svolto, nell'alveo delle prerogative proprie delle Camere.

Le fonti normative che prevedono l'istituzione di queste commissioni risiedono, oltre che nella Costituzione, nei regolamenti adottati dalle due Camere che, qui, vengono considerati anche nel loro sviluppo diacronico (Regolamenti del 1948, Regolamenti del 1971 e loro successive modifiche), non ignorando altresì che la procedura parlamentare utilizza vari strumenti giuridici per dare a quelle fonti concreta attuazione.

Le commissioni bicamerali

L'art. 26 del Regolamento del Senato prevede esplicitamente tali organi collegiali, i cui membri vengono nominati, in parte uguale, dai Presidenti delle rispettive Assemblee, su indicazione dei Gruppi parlamentari e nel rispetto del criterio della proporzionalità, al fine di assicurare la rappresentanza del maggior numero dei Gruppi parlamentari dei due rami del Parlamento. Le commissioni bicamerali sono organi parlamentari (autorevoli studiosi del diritto le definiscono "collegi intermedi tra il Parlamento in seduta comune e le Camere riunite") istituiti per l'esercizio di varie funzioni (di vigilanza, di controllo, di indirizzo, consultive); salvo che norme di rango costituzionale dispongano diversamente, esse non partecipano alle funzioni legislative primarie, in ossequio al principio del bicameralismo perfetto che caratterizza il nostro sistema parlamentare. L'atto che normalmente le istituisce è la legge ordinaria, strumento che trova il suo precedente storico-giuridico nell'art. 126 della Costituzione, dove viene esplicitamente previsto l'utilizzo della legge (ossia la deliberazione paritaria di entrambe le Camere) per istituire un organo bicamerale (nel caso specifico la Commissione bicamerale per le questioni regionali).

Vista la pluralità di funzioni per le quali vengono istituite, segnaliamo che vi sono:

-          Commissioni bicamerali che svolgono essenzialmente una funzione di garanzia costituzionale (es. la Commissione per le questioni regionali, che svolge anche attività consultiva sui disegni di legge attribuiti in sede primaria alle commissioni permanenti di uno dei due rami del Parlamento);

-          Commissioni bicamerali che svolgono funzioni di controllo anche rispetto all'operato del Governo davanti alle Camere (es. la Commissione per il controllo sull'attività degli enti gestori; il Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica - già Comitato parlamentare per i servizi di informazione e sicurezza e per il segreto di Stato - avente anche funzioni di garanzia; il Comitato parlamentare di controllo sull'attuazione ed il funzionamento della Convenzione di Schengen);

-          Commissioni bicamerali con un loro potere di indirizzo (es. la Commissione per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi);

-          Commissioni che svolgono un'attività ispettiva (es. le tre commissioni di vigilanza Istituto di emissione e sulla circolazione dei biglietti di banca, Cassa depositi e prestiti e Amministrazione del debito pubblico, che sono le più antiche, perché risalenti all'epoca statutaria, e la odierna Commissione di vigilanza sull'anagrafe tributaria).

Tra gli organismi bicamerali, segnaliamo poi la parabola subita in epoca repubblicana dalle commissioni consultive aventi, come funzione principale (e più frequente), di fornire il parere delle Camere agli schemi di decreti legislativi presentati dal Governo. Previste dalle stesse leggi di delega parlamentare, furono numerose dagli anni Cinquanta fino all'inizio degli anni Ottanta, per poi subire un progressivo calo quantitativo a partire dalla IX legislatura (1983-1987). Tali commissioni erano formate da parlamentari e spesso anche da tecnici esterni o esponenti della burocrazia ministeriale, che sovente si riunivano presso il Ministero che esercitava la delega. Negli anni Ottanta l'attribuzione del compito di fornire il parere passò dalle commissioni consultive alle commissioni permanenti competenti per materia, anche se ciò non impedì di istituire, tra la XIII e la XVIII legislatura, ancora alcune commissioni consultive ad hoc, chiamate a esprimersi su importanti materie, come la riforma e il federalismo fiscale, la riforma amministrativa, la riforma del bilancio dello Stato, la semplificazione della legislazione.

Compito particolare è quello che svolgono le commissioni bicamerali di inchiesta. Sono istituite con legge ordinaria e nominate in modo che la loro composizione rispecchi la proporzione dei Gruppi parlamentari quando devono svolgere un'inchiesta su materie di pubblico interesse; a norma dell'art. 82 della Costituzione e degli articoli 162 e 141 rispettivamente del Regolamento del Senato e del Regolamento della Camera, i poteri delle commissioni di inchiesta sono gli stessi dell'autorità giudiziaria e la deliberazione dell'inchiesta è pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana. Le indagini vengono svolte attraverso missioni, sopralluoghi, audizioni di esperti, acquisizioni testimoniali e quanto contribuisce a un accurato lavoro di studio e documentazione sulla materia di pubblico interesse oggetto dell'inchiesta. La legge istitutiva indica gli scopi e la composizione della commissione, i suoi poteri e limiti, la disciplina del segreto, e può prevedere anche un Regolamento interno. La legge indica anche il tempo entro il quale il risultato dell'inchiesta, spesso corredato dai documenti acquisiti durante l'inchiesta stessa, debba essere comunicato alle Assemblee parlamentari: la Relazione finale che la commissione bicamerale d'inchiesta redige e presenta all'Assemblea plenaria è, a partire dalla V legislatura, contraddistinta dal numero romano XXIII - che ne indica la categoria del documento (in questo caso: Relazione finale di commissione bicamerale d'inchiesta) - e da una cifra araba che, all'interno di quella categoria, ne indica la progressione.

Le commissioni monocamerali

Le commissioni monocamerali indicate nel presente Repertorio sono quelle di inchiesta del Senato della Repubblica, le commissioni di inchiesta della Camera dei deputati e le commissioni speciali del Senato.

Per ciò che concerne le prime due tipologie di inchiesta, le fonti normative sono sempre l'art. 162 del Regolamento del Senato e l'art. 141 del Regolamento della Camera; l'atto istitutivo, in questi casi, non è la legge ordinaria ma la proposta di inchiesta presentata alla Presidenza del singolo ramo parlamentare da senatori o deputati, formalizzata da un documento (che dalla V legislatura viene contraddistinto dal numero romano XXII, seguito da una cifra araba) che viene approvato dall'Assemblea o dalla commissione permanente competente per materia.

Le commissioni speciali del Senato della Repubblica furono istituite frequentemente nelle prime legislature repubblicane, al fine di esaminare un disegno di legge la cui materia investiva le competenze di più commissioni permanenti: la ratio della loro istituzione risiedeva generalmente nella necessità di una maggiore rapidità dell'iter legislativo e questo aspetto è posto in luce anche dal fatto che la loro istituzione non seguiva una procedura particolarmente formalizzata; lo stesso Regolamento del 1948 dedicava alle commissioni speciali uno stringatissimo articolo (art. 22) che dava sempre la facoltà al Senato di «stabilire la nomina di Commissioni speciali per l'esame di particolari questioni». La procedura più frequentemente seguita si evince dalla lettura dei resoconti stenografici delle sedute dell'Assemblea: il Presidente annuncia la presentazione di un disegno di legge, un senatore interviene per chiedere che l'esame venga deferito ad una commissione speciale nominata ad hoc - con la richiesta che il Presidente del Senato venga investito del compito di nominarne i membri - e la proposta viene votata dall'Assemblea. In mancanza di un documento da votare, alla base dell'istituzione di queste commissioni sembra esserci, quindi, non un atto, ma piuttosto un fatto giuridico: una proposta orale che viene votata.

Il Regolamento del 1971, e sue successive modifiche, fornisce maggiori elementi atti a qualificare meglio tali commissioni, affermando il rispetto del criterio della proporzionalità della rappresentanza dei Gruppi parlamentari in merito alla nomina dei loro membri (art. 24) e inserendo esplicitamente e più attivamente le commissioni speciali all'interno del processo di produzione legislativa (artt. 34-36). Questa, però, non esaurisce la funzione delle commissioni speciali: forse tornando allo spirito di quell'art. 22 del Regolamento, il Senato ha istituito tali commissioni - soprattutto, ma non esclusivamente, dalla XIII legislatura - anche per affrontare materie che investivano temi più ampi, spesso dal contenuto avente ripercussioni etico-sociali con i poteri dell'indagine conoscitiva (art. 48 del Regolamento del Senato) o comunque svolgendo funzioni ispettive e di controllo: la Commissione speciale sui problemi ecologici (V-VII legislatura), la Commissione sui diritti umani (XIV-XVI legislatura), la Commissione sull'infanzia (XIII-XIV legislatura) sono alcuni esempi. In questi casi la loro istituzione è avvenuta attraverso l'approvazione di un documento (es. mozione) da parte dell'Assemblea.

Pubblicità degli atti

Per quanto riguarda la consultabilità della documentazione di una commissione di inchiesta cessata, sia essa bicamerale che monocamerale, si deve far riferimento alla Delibera della pubblicità degli atti, che viene generalmente discussa e approvata dalla commissione stessa e che stabilisce i criteri di accesso.

La documentazione prodotta da una commissione di inchiesta bicamerale viene versata all'Archivio storico della Camera alla quale appartiene il suo presidente (es. se il presidente è senatore, il fondo archivistico verrà versato all'Archivio storico del Senato della Repubblica).

L'organizzazione del Repertorio

Per ciascuna commissione sono state redatte una scheda principale che ne ricostruisce la storia (articolata nelle sezioni Sintesi, Riferimenti normativi e Documenti) e tante schede quante sono state le legislature in cui la commissione ha operato. Per ogni legislatura, sono presenti informazioni relative al funzionamento della commissione, organizzate nelle seguenti sezioni:

Componenti: il numero dei componenti è stabilito dalle disposizioni istitutive; di norma la loro nomina è affidata ai presidenti delle Camere; i presidenti delle commissioni possono essere eletti dalla stessa commissione oppure nominati dai presidenti delle Camere al di fuori della commissione.

Riferimenti normativi: è riportato l'atto istitutivo della commissione, che può essere una legge o una delibera monocamerale. In mancanza di un atto giuridico istitutivo, il riferimento è all'articolo del regolamento.

Regolamento interno: è riportato il Regolamento adottato, quando previsto dalle disposizioni istitutive.

Indice delle sedute: solo quando è stato possibile ricostruire l'attività della commissione, in tale sezione sono indicati la data e il numero delle sedute pubbliche da essa tenute nonché il link al resoconto stenografico o, se non disponibile, al resoconto sommario.

Documenti: sono presentate maggiori informazioni rispetto a quelle offerte nella scheda principale (Sintesi) e, quando possibile, è stato reso disponibile lo stesso documento in formato *.pdf.