Riordinamento degli enti pubblici e rapporto di lavoro del personale dipendente

Commissione parlamentare per il parere al Governo sulle norme delegate per il riordinamento degli enti pubblici e del rapporto di lavoro del personale dipendente

Sintesi

VI legislatura (25 maggio 1972 - 4 luglio 1976)
VII legislatura (5 luglio 1976 - 19 giugno 1979)


La Commissione, composta da 11 senatori e 11 deputati, fu nominata al Senato e alla Camera il 2 dicembre 1975.

Per la VII legislatura fu nominata al Senato e alla Camera il 5 agosto 1976.
Presidente: sen. De Matteis Salvatore.

Il disegno di legge Riordinamento del rapporto di lavoro del personale dipendente da enti pubblici, di iniziativa governativa, fu presentato alla Camera (n. 303) il 26 giugno 1972 e assegnato per l'esame in sede referente alla Commissione Affari costituzionali che l'esaminò nell'ottobre 1972, nel gennaio, nel febbraio e dall'ottobre al dicembre 1973, nonché dal gennaio al maggio 1974. L'Assemblea di Montecitorio lo discusse dal 2 all'11 luglio 1974, data in cui fu approvato assorbendo i disegni di legge nn. 111, 38, 1475 e 2224 e con il titolo Disposizioni sul riordinamento degli enti pubblici e del rapporto di lavoro del personale dipendente. Trasmesso al Senato (n. 1718) il 17 luglio 1974, ed esaminato in sede referente dalla Commissione Affari costituzionali dal 22 al 30 gennaio 1975, fu discusso dall'Assemblea dal 20 al 26 febbraio 1975, data in cui fu approvato con emendamenti. Trasmesso di nuovo alla Camera (n. 303-B) il 28 febbraio 1975 ed esaminato in sede referente dalla Commissione Affari costituzionali il 4 marzo 1975, fu dall'Assemblea discusso e approvato definitivamente il 6 marzo 1975. Divenne la legge 20 marzo 1975, n. 70, istitutiva della Commissione consultiva in titolo.

Il disegno di legge governativo mirava - in analogia a quanto fatto precedentemente per gli impiegati statali - a un riassetto delle retribuzioni e delle carriere del personale degli enti pubblici non economici facenti parte del cosiddetto parastato, intendendo con questo termine l'insieme degli enti dotati di personalità giuridica di diritto pubblico, non aventi natura territoriale, «cui sono attribuite competenze su attività che, per loro natura o per disposizione di legge, sarebbero proprie dello Stato, della Regione o di altro ente pubblico territoriale o locale, ma che vengono esercitate in modo autonomo nella attuazione di un apposito ed esplicito decentramento di funzioni» (Atto Camera n. 303-38-111-1475-2224-A, VI legislatura).

L'esigenza di un trattamento normativo differenziato del personale degli enti parastatali da quello dello Stato scaturiva dalla necessità di tener conto delle diversità strutturali ed organizzative dei singoli enti, soprattutto per ciò che concerneva la retribuzione del personale. Dopo lunghe trattative con le organizzazioni sindacali, con le quali raggiunse una sostanziale convergenza di vedute, il Governo presentò in Parlamento il disegno di legge che avrebbe disciplinato lo stato giuridico, l'ordinamento funzionale della carriera, il trattamento di previdenza e il trattamento integrativo di quiescenza dei lavoratori del parastato; inoltre il testo era volto a prevedere l'introduzione della contrattazione sindacale per la disciplina del trattamento economico e di altri aspetti di rilievo patrimoniale del rapporto di lavoro. Da tale disciplina erano espressamente esclusi «gli enti pubblici economici, gli enti autonomi territoriali, le istituzioni pubbliche di beneficenza ed assistenza e gli enti ospedalieri trattandosi di categorie omogenee di enti per i quali già [sussistevano] ordinamenti del personale improntati a criteri uniformi» (Atto Camera n. 303, VI legislatura). Il disegno di legge interessava tutti i restanti enti pubblici che sarebbero stati, successivamente all'entrata in vigore della legge, individuati, qualificati e classificati secondo categorie omogenee, stabilite in base alle caratteristiche indicate nel disegno di legge stesso (Atto Camera n. 303, VI legislatura, art. 2); il Governo successivamente sarebbe stato delegato a emanare i relativi decreti che avrebbero sancito quella classificazione. Tale ricognizione del parastato avrebbe poi permesso all'Esecutivo di decidere la soppressione, la liquidazione e la ristrutturazione degli enti pubblici considerati inutili (Atto Camera n. 303, VI legislatura, art. 3).

La Commissione Affari costituzionali della Camera esaminò il disegno di legge governativo congiuntamente ad alcuni disegni di legge di iniziativa parlamentare (nn. 38, 111, 1475, 2224) provenienti da varie parti politiche, concernenti la stessa materia. Stante l'importanza e la complessità del problema che il Parlamento era chiamato ad affrontare, la Commissione nominò al suo interno un Comitato ristretto che aveva il fine di svolgere un lavoro preliminare alla stesura del testo, che essa avrebbe poi presentato all'Aula di Montecitorio per la sua discussione e approvazione.

La Commissione avvertì fin dall'inizio, diversamente da ciò che era suggerito nel provvedimento governativo, che «il riassetto degli enti e il riassetto del personale erano problemi complementari ed interdipendenti risolvibili solo nel contesto di un unico provvedimento legislativo» e che mettere ordine nel trattamento del personale degli enti pubblici era possibile solo mettendo ordine anche negli stessi enti pubblici «il cui numero era ignoto, ma che si potevano [...] valutare attorno ad alcune decine di migliaia tra grandi e piccoli; enti che erano nati e proliferati soprattutto nel corso dell'ultimo mezzo secolo sotto la spinta di un decentramento funzionale della pubblica amministrazione nei più diversi campi di attività, sulla base di una legislazione molto spesso episodica e frammentaria» (Atto Camera n. 303-38-111-1475-2224-A, VI legislatura). Se la proliferazione degli enti pubblici aveva reso di difficile realizzazione l'unificazione del trattamento economico e dello stato giuridico dei loro dipendenti, una maggiore razionalizzazione del sistema e la riduzione degli sprechi era auspicabile e poteva attuarsi, oltre che attraverso la soppressione degli stessi, anche per mezzo di fusioni di quegli enti svolgenti le stesse o analoghe funzioni, come anche con la ristrutturazione di quelli mal funzionanti.

Tale stato di cose comportava l'esigenza di introdurre una chiara classificazione degli enti pubblici e la definizione di «principi normativi i quali, pur confermando la natura pubblicistica del rapporto di impiego, lo differenziassero da quello dello Stato in relazione alle esigenze di maggiore snellezza e mobilità operativa che devono caratterizzare e distinguere l'ente pubblico dall'amministrazione dello Stato; proprio perché come ente strumentale esso ha o deve avere, di norma, compiti di alta specializzazione tecnica e professionale. Ed in realtà è solo in base a questa specializzazione di compiti e di funzioni pubbliche che si giustifica il decentramento funzionale di attività in enti dotati di una propria autonomia e di una personalità giuridica distinta da quella dello Stato» (Atto Camera n. 303-38-111-1475-2224-A, VI legislatura). Per questi motivi la Commissione non intendeva la delega al Governo come uno spogliarsi del Parlamento della «responsabilità politica di disciplinare in modo compiuto i principi giuridici nuovi che devono informare lo stato giuridico dei dipendenti degli enti pubblici» (Atto Camera n. 303-38-111-1475-2224-A, VI legislatura): essa, anzi, attuò un'inedita collaborazione legislativa tra Parlamento, Governo e sindacati al fine di rielaborare il disegno di legge governativo e le proposte di legge di iniziativa parlamentare.

Il testo unificato proposto dalla Commissione Affari costituzionali della Camera era strutturato in 40 articoli più una tabella allegata contenente l'elenco degli enti pubblici - «individuati e classificati, sulla base delle funzioni esercitate, in categorie omogenee» (Atto Camera n. 303-38-111-1475-2224-A, VI legislatura, art. 1 del testo unificato) - che non andavano soppressi. Il provvedimento, infatti, escludeva «dall'applicazione della presente legge gli enti pubblici economici, gli enti locali e territoriali e loro consorzi, le istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza, gli enti ospedalieri e gli enti ecclesiastici, le università e gli istituti di istruzione, le deputazioni di storia patria e in genere gli istituti culturali di interesse locale, gli ordini e i collegi professionali, le camere di commercio e gli enti di patronato per l'assistenza dei lavoratori» (Atto Camera n. 303-38-111-1475-2224-A, VI legislatura, art. 1 del testo unificato). Tutti gli altri enti pubblici erano soppressi di diritto e le loro funzioni sarebbero cessate alla scadenza del termine di tre anni dalla data di entrata in vigore della legge, nel caso in cui non fossero stati, nel frattempo, dichiarati necessari da decreti governativi: tali decreti delegati sarebbero stati emanati «a seguito di una indagine conoscitiva condotta sull'attività, sulla consistenza patrimoniale, sui bilanci e sulla produttività dei singoli enti, su proposta del Ministro per l'organizzazione della pubblica amministrazione di concerto con il Ministro per il tesoro e con gli altri Ministri interessati e sentita una Commissione parlamentare composta da dieci senatori e da dieci deputati, nominati, rispettivamente, dal Presidente del Senato della Repubblica e dal Presidente della Camera dei deputati, che esprime parere in relazione ai singoli enti anche sui testi definitivi dei decreti da sottoporre all'approvazione del Consiglio dei ministri» (Atto Camera n. 303-38-111-1475-2224-A, VI legislatura, art. 3 del testo unificato). La decisione di scioglimento degli enti andava, quindi, affidata al Governo ma «con le garanzie [...] di un controllo riservato ad una Commissione parlamentare consultiva» (Atto Camera n. 303-38-111-1475-2224-A, VI legislatura), non prevista nell'iniziale testo governativo.

Durante la discussione del disegno di legge in Senato, l'Assemblea di Palazzo Madama, nella seduta del 26 febbraio 1975, approvò l'emendamento 3.7 presentato dal Governo concernente la modalità di emanazione dei decreti delegati, ma con la modifica proposta dal relatore, il senatore Barra, il quale aveva sostenuto fosse opportuno innalzare il numero dei componenti della Commissione a undici deputati e undici senatori, diversamente da quanto previsto nel testo approvato in prima lettura alla Camera.