Sistema sanitario

Commissione parlamentare d'inchiesta sulle strutture sanitarie
Commissione parlamentare d'inchiesta sul sistema sanitario
Commissione parlamentare d'inchiesta sull'efficacia e l'efficienza del Servizio sanitario nazionale, nonché sulle cause dell'incendio sviluppatosi tra il 15 e il 16 dicembre 2001 nel comune di San Gregorio Magno
Commissione parlamentare d'inchiesta sull'efficacia e l'efficienza del Servizio sanitario nazionale
Commissione parlamentare d'inchiesta sull'efficacia e l'efficienza del Servizio sanitario nazionale

Sintesi

XII legislatura (15 aprile 1994 - 8 maggio 1996)
XIII legislatura (9 maggio 1996 - 29 maggio 2001)
XIV legislatura (30 maggio 2001 - 27 aprile 2006)
XV legislatura (28 aprile 2006 - 28 aprile 2008)
XVI legislatura (29 aprile 2008 - 14 marzo 2013)


La Commissione, composta da 20 senatori, si è costituita il 15 novembre 1994.
Presidente: sen. Martelli (nomina annunciata il 7 novembre 1994)

Per la XIII legislatura, la Commissione, composta da 20 senatori, si è costituita il 24 giugno 1997.
Presidenti: sen.Tomassini, nominato il 5 giugno 1997 e dimessosi il 16 gennaio 2000; sen. Pianetta, nominato il 17 gennaio 2000.

Per la XIV legislatura, la Commissione, composta da 20 senatori, si è costituita il 25 settembre 2002.
Presidente: sen. Carella, nominato il 23 luglio 2002.

Per la XV legislatura, la Commissione, composta da 21 senatori, si è costituita il 15 novembre 2006.
Presidente: sen. Tomassini (nomina annunciata il 7 novembre 2006)

Per la XVI legislatura, la Commissione, composta da 20 senatori, fu nominata l'8 ottobre 2008 e si è costituita il 18 novembre 2008.
Presidenti: sen. Marino Ignazio, nominato l'8 ottobre 2008.

(XIV legislatura)

La «Commissione parlamentare d'inchiesta sull'efficacia e l'efficienza del Servizio sanitario nazionale, nonché sulle cause dell'incendio sviluppatosi tra il 15 e il 16 dicembre 2001 nel comune di San Gregorio Magno» è stata istituita con deliberazione dell'8 maggio 2002, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 114 del 17 maggio 2002.
Come previsto dagli articoli 1 e 5 di tale deliberazione, la Commissione era composta da 20 senatori nominati dal Presidente del Senato che designava anche il suo Presidente al di fuori dei predetti componenti. La Commissione si costituì con la nomina a suo Presidente del senatore Francesco Carella (nomina annunciata il 23 luglio 2002) e con l'elezione, da parte della Commissione, degli altri membri dell'ufficio di Presidenza, avvenuta il 25 settembre 2002. L’attività della Commissione venne successivamente prorogata con deliberazione del 15 febbraio 2005, approvata dalla Commissione Igiene e sanità in sede deliberante, e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 41 del 19 febbraio 2005.

Il 2 agosto 2001 era stata presentata, dal senatore Carella e da altri senatori, la proposta di «Istituzione di una Commissione parlamentare di inchiesta sull'efficacia e l'efficienza del Servizio sanitario nazionale» (Doc. XXII, n. 5). Tale documento si poneva in linea di continuità con due precedenti Commissioni d'inchiesta concernenti il sistema sanitario italiano, ossia la «Commissione parlamentare d'inchiesta sulle strutture sanitarie», istituita nella XII legislatura, e la Commissione, avente lo stesso nome, istituita nella XIII. Queste Commissioni erano state istituite al fine di acquisire tutti gli elementi conoscitivi sullo stato della sanità pubblica e privata nel nostro Paese, non solo per quanto riguardava la fase di attuazione e di ammodernamento delle strutture sanitarie ma anche, e soprattutto, per la verifica dello stato di attuazione del decreto legislativo 7 dicembre 1993, n. 517. Alla conclusione dei lavori, ambedue le Commissioni avevano prodotto relazioni conclusive (rispettivamente Doc. XXII-bis, n. 2 e Doc. XXII-bis, n. 1) che dimostravano la estrema utilità di queste iniziative, da un lato offrendo alle strutture e alle aziende sanitarie del Servizio sanitario nazionale un'indispensabile verifica della propria capacità di traduzione operativa delle scelte normative del Parlamento; dall'altro, fornendo all'opinione pubblica elementi di analisi e di giudizio su temi di primario interesse per il cittadino-utente, come le gravi inefficienze e le responsabilità emerse, sia rispetto alla lunghezza dei tempi nelle liste di attesa, sia rispetto ai casi di “malasanità”, oppure rispetto alla storia infinita della costruzione di nuovi complessi ospedalieri, spesso inutili. All’inizio della XIV legislatura venne poi riformato il titolo V della Costituzione con la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, strumento necessario per dare copertura costituzionale alla riforma denominata «Federalismo a Costituzione invariata» (l. 59/1997). Tale riforma concerneva anche le competenze della sanità: le nuove politiche di federalismo e di trasferimento della spesa sanitaria alla responsabilità delle Regioni abbisognavano quindi di quelle pratiche di monitoraggio e di “accompagnamento” che, come si era visto nelle precedenti Commissioni di inchiesta, erano risultate estremamente utili ed efficaci. Questo era anche lo scopo della presentazione del Doc. XXII, n. 5, documento che il 27 novembre 2001 venne assegnato per l’esame in sede referente alla Commissione Igiene e sanità del Senato. Ma, nella notte tra il 15 ed il 16 dicembre 2001, a San Gregorio Magno (Salerno), scoppiò un incendio in una Struttura intermedia riabilitativa (Sir), gestita dal Dipartimento di salute mentale dell'Azienda sanitaria locale SA/2, causando la morte di diciannove disabili. La tragedia ebbe forte risonanza mediatica e sollecitò una attenta riflessione sulla precarietà ed inadeguatezza del sistema pubblico di gestione e controllo delle strutture residenziali per disabili, pubbliche e private.

Il 19 dicembre 2001 fu quindi presentata, dal senatore Manzione e altri, la proposta di «Istituzione di una Commissione parlamentare d'inchiesta sulle responsabilità relative alla tragedia di San Gregorio Magno e sulla esistenza di strutture prefabbricate ancora utilizzate per uso residenziale pubblico e/o privato» (Doc. XXII, n. 7). Due giorni dopo fu presentata, dal senatore Demasi e altri senatori, un’altra proposta di «Istituzione di una Commissione parlamentare d'inchiesta sulle cause dell'incendio sviluppatosi tra il 15 e il 16 dicembre 2001 nel Comune di S. Gregorio Magno» (Doc. XXII, n. 8). Anche tali documenti vennero assegnati alla Commissione Igiene e sanità del Senato per essere esaminati congiuntamente in sede referente. Successivamente, nella seduta antimeridiana dell’8 maggio 2002, l’Assemblea di Palazzo Madama ne decretò l’assorbimento da parte del Doc. XXII, n. 5 che venne contestualmente approvato dando vita alla deliberazione istitutiva.

Tale deliberazione stabiliva agli articoli 1 e 2 i compiti della Commissione che doveva verificare «lo stato di attuazione delle politiche sanitarie sull'intero territorio nazionale, controllando la qualità dell'offerta di servizi ai cittadini utenti e lo standard delle condizioni di accesso. Più in generale essa dovrà fornire al Parlamento e alle amministrazioni dello Stato, a livello centrale e periferico, indicazioni utili sullo stato della realtà sanitaria, avanzando proposte e suggerimenti e possibili direttrici per l'ammodernamento del settore».

Dopo il suo insediamento, la Commissione decise di dare assoluta priorità all'inchiesta sulla tragica vicenda di San Gregorio Magno, assolvendo i propri compiti dettati, sul punto, dall'articolo 2 della deliberazione istitutiva. Nella seduta del 26 marzo 2003 fu quindi approvata la relazione conclusiva dell'inchiesta su tale argomento (Doc. XXII-bis, n. 1). Successivamente, la Commissione proseguì nella propria attività nel solco di quanto previsto dalla deliberazione istitutiva, ai fini della quale attività acquisì tutta la documentazione prodotta o raccolta dalle precedenti Commissioni d'inchiesta in materia sanitaria; in particolare si concentrò sui seguenti settori di indagine, per i quali si rinvia alle rispettive relazioni finali: a) il sistema integrato di emergenza-urgenza nel Servizio sanitario nazionale, comunemente chiamato «118» (relazione approvata il 6 aprile 2005: Doc. XXII-bis, n. 3 - Allegato 1); b) le problematiche afferenti il contrasto della blue-tongue e delle vaccinazioni stabilite per debellare la malattia (relazione approvata il 6 dicembre 2005: Doc. XXII-bis, n. 3 - Allegato 2); c) le problematiche sottese al fenomeno del comparaggio (relazione approvata il 18 gennaio 2006: Doc. XXII-bis, n. 3 - Allegato 3).

Inoltre, la Commissione svolse uno specifico approfondimento in merito al «Caso Regione Toscana - Pfizer Italia», al termine del quale ritenne di trasmettere alla competente autorità giudiziaria i resoconti delle audizioni, nonché la documentazione acquisita.

La Commissione siglò anche una convenzione con l'Università degli Studi di L'Aquila avente ad oggetto lo svolgimento di un'attività di ricerca statistica e campionamento negli ambiti dell’emergenza-urgenza, delle unità sanitarie locali, dei distretti sanitari, delle strutture ospedaliere e piani sanitari regionali.
Alla luce di quanto previsto dalla deliberazione istitutiva e tenuto conto di quanto le varie specificità territoriali influenzassero il Servizio sanitario nazionale, la Commissione si impegnò anche in una complessa attività esterna che si articolò in numerosi sopralluoghi: le delegazioni della Commissione svolsero complessivamente 15 missioni, in 7 regioni, con l'audizione di 166 soggetti e visitando 94 ospedali, cliniche ed altre strutture sanitarie. Nel corso delle audizioni e dei sopralluoghi svolti, essa incentrò la sua attenzione sulla comparazione, nelle diverse realtà regionali, di quei profili organizzativi e funzionali che assumono rilievo centrale nell'assetto sanitario contemporaneo. In particolare, la Commissione incentrò il suo lavoro comparando la spesa sanitaria regionale per il finanziamento dei livelli essenziali di assistenza; la distribuzione sul territorio della medicina di base; le attività di emergenza-urgenza; le politiche di assistenza farmaceutica; lo stato di realizzazione delle reti di assistenza territoriale residenziale e domiciliare; gli adempimenti regionali in materia di ristrutturazione delle rete ospedaliera; il rapporto tra erogatori pubblici e privati nelle dinamiche assistenziali; l'utilizzo dei fondi destinati all'edilizia sanitaria; il problema del contenimento delle liste di attesa; le problematiche connesse alla mobilità sanitaria interregionale.

Proprio attraverso questa esplorazione della realtà sanitaria nazionale mediante la conoscenza diretta delle strutture sanitarie ospedaliere, tanto pubbliche quanto private, la Commissione ebbe la possibilità di prendere cognizione dell'esistenza dei diversi modelli e dei vari sistemi organizzativi gestionali della Sanità delle varie regioni italiane. Maturò, così, nel seno della Commissione, la consapevolezza che tali valutazioni costituivano un elemento necessario per una analisi utile delle differenti esperienze, la cui rilevanza fu confermata soprattutto dalle domande e dai dubbi emersi nei confronti con tanti operatori e le loro rappresentanze sindacali e associative, con i cittadini e le loro numerose organizzazioni, incontrate nel corso di questo viaggio nella realtà sanitaria e nel corso dei lavori della Commissione.

La Commissione approvò la relazione conclusiva (relatore Carella, Doc. XXII-bis, n. 3) il 18 gennaio 2006 e la trasmise alla Presidenza del Senato il giorno seguente.
 
(XV legislatura)

La «Commissione parlamentare d'inchiesta sull'efficacia e l'efficienza del Servizio sanitario nazionale» è stata istituita con deliberazione del 19 luglio 2006, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 170 del 24 luglio 2006. Come previsto dagli articoli 1 e 4 di tale deliberazione, la Commissione era composta da 20 senatori nominati dal Presidente del Senato che designava anche il suo Presidente al di fuori dei predetti componenti. La Commissione si costituì con la nomina a suo Presidente del senatore Antonio Tomassini (nomina annunciata il 7 novembre 2006) e con l'elezione, da parte della Commissione, degli altri membri dell'ufficio di Presidenza, avvenuta il 15 novembre 2006.

Il 28 aprile 2006 era stata presentata dal senatore Tomassini la proposta di «Istituzione di una Commissione parlamentare di inchiesta sull'efficacia e l'efficienza del Servizio sanitario nazionale» (Doc. XXII, n. 1). Il 5 maggio il senatore Cursi presentò un’analoga proposta (Doc. XXII, n. 5). Tali documenti si ponevano in diretta linea di continuità con le precedenti Commissioni d'inchiesta concernenti il sistema sanitario italiano. Assegnati in sede referente, nel mese giugno, alla Commissione permanente Igiene e sanità, i documenti furono esaminati congiuntamente dalla stessa Commissione nel mese di luglio e, nella seduta antimeridiana del 19 dello stesso mese, furono discussi dall’Assemblea di Palazzo Madama che approvò il Doc. XXII, n. 1, decretando il contemporaneo assorbimento da parte di questo del Doc. XXII, n. 5 e dando così vita alla deliberazione istitutiva.

Il compito affidato alla Commissione dal dettato di tale deliberazione, pur denotando una sostanziale continuità con i compiti attribuiti alle omologhe Commissioni di inchiesta che avevano operato nella XII, XIII e XIV legislatura, si contraddistinse per ampiezza e complessità, poiché accanto all'obiettivo di rafforzare lo stato delle conoscenze relative alle condizioni organizzative ed ai modelli produttivi delle strutture sanitarie pubbliche e private, di ricovero o di assistenza extraospedaliera (art. 1, comma 1), di verificare lo stato di attuazione delle politiche sanitarie e socio-sanitarie sull'intero territorio nazionale (art. 1, comma 2) e di valutare i profili di ordine finanziario legati alla spesa sanitaria regionale ed alla spesa privata sostenuta dai cittadini (art. 2, commi 1 e 2), dedicò spazio anche a questioni specifiche. In tal senso, segnaliamo l'attenzione per l'organizzazione dei prelievi e dei trapianti di organi (art. 2, comma 5, lettera b), sui meccanismi e i criteri adottati in relazione alla selezione delle classi di farmaci prescritti per determinate patologie (art. 2, comma 5, lettera c), sull'attività e l'organizzazione delle unità di terapia nei reparti di medicina neo-natale, nonché le esperienze in campo materno-infantile presso i distretti socio-sanitari (art. 2, comma 6, lettera c) e sulla realizzazione di un sistema nazionale di verifica e controllo sull'assistenza sanitaria, di cui all'art. 1, comma 288, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (art. 2, comma 6, lettera h), n. 2).

La Commissione, ai fini dello svolgimento dei compiti ad essa assegnati, acquisì la documentazione prodotta o raccolta dalle precedenti Commissioni d'inchiesta in materia sanitaria. La complessità dei compiti attribuitole, la indusse a seguire un metodo di lavoro che si avvalse in primo luogo dei tradizionali strumenti dell'inchiesta parlamentare, come le audizioni e i sopralluoghi, ma anche di una costruttiva cooperazione con l'Autorità giudiziaria che fu previamente informata e coinvolta nelle iniziative assunte, in «uno spirito di doverosa collaborazione tra organi di poteri distinti e diversi, per fini di giustizia» (sentenza della Corte costituzionale 22 ottobre 1975, n. 231, su giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato). Nello specifico, questo metodo di lavoro si articolò in un iniziale approfondimento conoscitivo, affidato al nucleo NAS a supporto della Commissione, volto ad acquisire elementi informativi sui casi segnalati, anche attraverso un raccordo con le realtà territoriali interessate. In secondo luogo, in determinate circostanze, si intese procedere all'acquisizione di ulteriore documentazione richiesta o all'Autorità giudiziaria procedente o alle stesse strutture coinvolte o agli Assessorati competenti. Inoltre, qualora ritenuto opportuno, questo approfondimento proseguì anche attraverso specifiche audizioni degli stessi magistrati.

Il lavoro svolto dalla Commissione si articolò anche in inchieste su singoli argomenti: inchiesta sull’attuazione del Piano nazionale della prevenzione e delle emergenze sanitarie con ripartizione delle spese, sul funzionamento del Sistema nazionale di verifica e controllo sull’assistenza sanitaria (Si-VeAS) e sulla Commissione unica sui dispositivi medici (CUD); inchiesta sugli aspetti strutturali, igienico-sanitari, tecnologici e organizzativi degli ospedali italiani, con particolare riguardo a quelli di insegnamento; inchiesta sui coma neurovegetativi, sull’assistenza domiciliare ed il Servizio sanitario nazionale nelle diverse realtà regionali; inchiesta sull’aggiornamento professionale in sanità in riferimento alla formazione continua (ECM); inchiesta in merito all’organizzazione dei prelievi e dei trapianti di organi; inchiesta sulla verifica e lo sviluppo del settore farmaceutico in Italia e sul ruolo dell’Agenzia italiana del farmaco (AIFA).

Dalle risultanze di queste inchieste, nonché dalle valutazioni avanzate dai singoli relatori delle stesse, si delineò un quadro conoscitivo le cui valutazioni e analisi sono contenute nella relazione finale sull’attività della Commissione (relatore Tomassini, Doc. XXII-bis, n. 3), approvata dalla Commissione il 12 marzo 2008 e da essa trasmessa alla Presidenza del Senato lo stesso giorno.
 
(XVI legislatura)

La «Commissione parlamentare d'inchiesta sull'efficacia e l'efficienza del Servizio sanitario nazionale» è stata istituita con deliberazione 30 luglio 2008, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 182 del 5 agosto 2008. Come previsto dall’articolo 1 di tale deliberazione, la Commissione era composta da 20 senatori nominati dal Presidente del Senato che designava anche il suo Presidente al di fuori dei predetti componenti. La Commissione si costituì con la nomina a suo Presidente del senatore Ignazio Marino (nomina annunciata l'8 ottobre 2008) e con l'elezione, da parte della Commissione, degli altri membri dell'ufficio di Presidenza, avvenuta il 18 novembre 2008.

Il 29 aprile 2008 erano state presentate dai senatori Marino e Tomassini due distinte proposte di «Istituzione di una Commissione parlamentare di inchiesta sull'efficacia e l'efficienza del Servizio sanitario nazionale» (rispettivamente il Doc. XXII, n. 1 e il Doc. XXII, n. 2). Successivamente, il 12 maggio il senatore Cursi presentò un’analoga proposta (Doc. XXII, n. 3) e la senatrice Bianchi fece altrettanto il 14 dello stesso mese (Doc. XXII, n. 4). Tali documenti, aventi lo stesso titolo, si ponevano in diretta linea di continuità con le precedenti Commissioni d'inchiesta concernenti il sistema sanitario italiano. Assegnati in sede referente alla Commissione permanente Igiene e sanità, i documenti furono esaminati congiuntamente dalla stessa Commissione nel mese di giugno, che assunse il Doc. XXII n.1 come testo base. Nella seduta antimeridiana del 30 luglio i documenti furono discussi dall’Assemblea di Palazzo Madama che approvò il Doc. XXII, n. 1, decretando il contemporaneo assorbimento da parte di questo dei Doc. XXII, n. 2, 3 e 4, dando così vita alla deliberazione istitutiva.

La missione istituzionale affidata alla Commissione di inchiesta dagli articoli 1 e 2 della deliberazione istitutiva è stata caratterizzata da una sostanziale continuità con i compiti attribuiti alle omologhe Commissioni di inchiesta che hanno operato nella XII, XIII, XIV e XV Legislatura. Muovendosi quindi nel solco delle precedenti Commissioni d’inchiesta, e acquisendo la documentazione prodotta o raccolta dalle precedenti Commissioni, la Commissione, al fine di dare sistematicità alla propria azione istituzionale, individuò specifici filoni di indagine, coordinati da relatori appositamente individuati, ai quali intese ricondurre le singole attività istruttorie. I singoli filoni di indagine si concretizzarono nelle seguenti inchieste: inchiesta sull'analisi comparativa dell'efficienza, della qualità e dell'appropriatezza delle Aziende sanitarie italiane; inchiesta su alcuni aspetti della medicina territoriale, con particolare riguardo al funzionamento dei Servizi pubblici per le tossicodipendenze e dei Dipartimenti di salute mentale; inchiesta sul ricorso alle consulenze esterne nel settore sanitario; inchiesta sulle condizioni strutturali degli ospedali collocati in zone a rischio sismico o di diversa natura; inchiesta sui fenomeni di corruzione nell'ambito del Servizio sanitario nazionale; inchiesta sull'organizzazione dei prelievi e dei trapianti di organi; inchiesta sull'assistenza sanitaria alle persone affette da gravi forme di disabilità; inchiesta sull'attuazione della normativa in materia di terapia del dolore ed inchiesta sulle strutture socio-sanitarie per il ricovero e l'assistenza degli anziani.

La Commissione si avvalse della facoltà, prevista dal Regolamento interno, di riferire all’Assemblea del Senato (attraverso la stampa e la distribuzione di relazioni), anche prima del termine dei propri lavori, sulle risultanze delle indagini e degli esami svolti e ritenne di esercitare tale facoltà in relazione a due filoni di indagine: l'inchiesta sull'«efficacia, l'efficienza e l'appropriatezza delle cure prestate al signor Stefano Cucchi» (relatori Soliani e Galioto, Doc. XXII-bis, n. 2) e l'inchiesta «sulle condizioni di vita e di cura all'interno degli Ospedali psichiatrici giudiziari» (relatori Saccomanno e Bosone, Doc. XXII-bis, n. 4). Dalla presentazione dei risultati dell'inchiesta sugli Ospedali psichiatrici giudiziari scaturì una particolare attenzione parlamentare sul tema, che produsse sia incisivi atti di indirizzo e di sindacato ispettivo (interrogazioni a risposta scritta nn. 481, 1082, 5758, 8496, 8618, 8685, 9002; interrogazione a risposta orale n. 2163; mozioni nn. 238, 284, 530), sia una norma ad hoc, inserita nel decreto-legge sull'emergenza carceraria (decreto-legge 22 dicembre 2011, n. 211, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 febbraio 2012, n. 9).

La complessità dei compiti attribuiti indusse la Commissione a seguire un metodo di lavoro multiforme e articolato, che si avvalse sia dei tradizionali strumenti dell'inchiesta parlamentare, come le audizioni ed i sopralluoghi, sia di una continua e fattiva cooperazione con l'Autorità giudiziaria, che - ove necessario a fini di coordinamento - venne informata e coinvolta nelle iniziative assunte, in spirito di leale collaborazione interistituzionale. Nello specifico, tale metodo di lavoro si articolò, di norma, in un iniziale approfondimento conoscitivo, affidato al Nucleo NAS a supporto della Commissione, volto all'acquisizione di elementi informativi sui casi segnalati, anche attraverso un raccordo con le realtà territoriali interessate. In secondo luogo, laddove se ne ravvisò la necessità, venne acquisita ulteriore documentazione mediante richiesta all'autorità giudiziaria procedente, o alle stesse strutture coinvolte o ai competenti Assessorati. Inoltre, quando ritenuto opportuno, la Commissione decise di svolgere audizioni degli stessi Magistrati procedenti o effettuando ispezioni in loco.

La Commissione approvò la relazione finale il 30 gennaio 2013 (relatore Marino, Doc. XXII-bis, n. 10), trasmettendola alla Presidenza del Senato l’11 febbraio dello stesso anno.