Riforma tributaria

Commissione parlamentare per il parere al Governo sulle norme delegate relative alla riforma tributaria
Commissione parlamentare per il parere al Governo sui testi unici concernenti la riforma tributaria

Sintesi

V legislatura (5 giugno 1968 - 24 maggio 1972)
VI legislatura (25 maggio 1972 - 4 luglio 1976)
VII legislatura (5 luglio 1976 - 19 giugno 1979)
VIII legislatura (20 giugno 1979 - 11 luglio 1983)
IX legislatura (12 luglio 1983 - 1 luglio 1987)
X legislatura (2 luglio 1987 - 22 aprile 1992)
XI legislatura (23 aprile 1992 - 14 aprile 1994)


La Commissione, composta da 15 senatori e 15 deputati, fu nominata al Senato e alla Camera rispettivamente il 24 e il 29 dicembre 1971.
Presidente: sen. Martinelli Mario.

Per la VI legislatura fu nominata al Senato e alla Camera il 25 luglio 1972 e si è costituita il 2 agosto 1972.
Presidente: on. Vicentini Rodolfo, eletto il 2 agosto 1972, poi on. La Loggia Giuseppe.

Per la VII legislatura fu nominata al Senato e alla Camera il 5 agosto 1976 e si è costituita il 15 settembre 1976.
Presidente: sen. Li Vigni Mario, eletto il 15 settembre 1976.

Per l'VIII legislatura fu nominata al Senato e alla Camera rispettivamente il 18 e il 19 marzo 1980 e si è costituita l'11 giugno 1980.
Presidente: on. Usellini Mario, eletto l'11 giugno 1980.

Per la IX legislatura fu nominata al Senato e alla Camera l'8 novembre 1983 e si è costituita il 30 novembre 1983.
Presidente: on. Felisetti Luigi Dino, eletto il 30 novembre 1983.

Per la X legislatura fu nominata al Senato e alla Camera il 28 aprile 1988 e si è costituita il 28 giugno 1989.
Presidente: on. Usellini Mario, eletto il 28 giugno 1989.

Per la XI legislatura fu nominata alla Camera e al Senato rispettivamente il 13 e il 14 ottobre 1992 e si è costituita il 21 ottobre 1992.
Presidente: sen. Favilla Mauro, eletto il 21 ottobre 1992.

Nel secondo dopoguerra numerose furono le proposte di riforma del sistema tributario italiano, tra le quali particolare importanza assunsero le posizioni di Bruno Visentini e del professor Cesare Cosciani, espresse dalla fine degli anni Quaranta fino alla metà degli anni Sessanta, nelle varie commissioni di studio sulla materia, istituite presso il ministero delle Finanze. Le loro posizioni alimentarono a lungo il dibattito relativo alle ipotesi di riforma fiscale e restarono punti di riferimento di tale processo fino alla riforma degli anni Settanta, avvenuta in particolare con l'approvazione della legge 9 ottobre 1971, n. 825, istitutiva della Commissione consultiva in titolo.

Una prima innovazione della struttura dell'ordinamento tributario italiano era avvenuta con l'approvazione della legge 11 gennaio 1951, n. 25 (la cosiddetta "legge Vanoni" sulla quale, per maggiori dettagli, cfr. questo Repertorio, voce "Perequazione tributaria"); successivamente, un'ulteriore spinta al cambiamento fu rappresentata dall'approvazione, nel marzo 1957, dei Trattati di Roma, particolarmente quello istitutivo della Comunità economica europea, che comprendeva - tra gli obiettivi da raggiungere - l'armonizzazione dei sistemi fiscali dei Paesi firmatari (Capo II, Disposizioni fiscali, artt. 95-99 del Trattato che istituisce la Comunità economica europea). Con il decreto interministeriale 8 agosto 1962 venne quindi istituita presso il Ministero delle Finanze la «Commissione per lo studio della riforma tributaria», che aveva il compito di fornire le linee guida di tale riordino normativo, compreso il suo adeguamento al Trattato della C.E.E.

Presieduta dall'allora ministro delle finanze Giuseppe Trabucchi e avente come vicepresidente il professor Cesare Cosciani, la Commissione si insediò il 28 settembre 1962, ma dopo otto mesi sospese i suoi lavori a causa della crisi del IV governo Fanfani, non senza presentare prima una relazione provvisoria al Ministro e che fu pubblicata con il titolo Stato dei lavori della Commissione per lo studio della riforma tributaria (Milano, Giuffrè, 1964).

La Commissione nei suoi lavori sostenne una precisa idea di sistema tributario, asserendo che «lo scopo essenziale della riforma non deve essere in alcun modo l'aumento delle entrate fiscali, ma quello della perequazione degli oneri e del miglioramento della struttura del sistema tributario» (Stato dei lavori della Commissione, cit., 1964, p. 12). Ritenne quindi di fissare preliminarmente alcuni obiettivi della riforma: in primo luogo, che il riordino del sistema rispondesse a un'esigenza di chiarezza e semplicità del sistema, anche adottando una tecnica legislativa che rendesse le norme di carattere più generale e meno legate a casi e a situazioni particolari; che il sistema tributario fosse informato a una effettiva progressività, «intesa come redistribuzione del reddito reale mediante la politica complessiva delle entrate e delle spese pubbliche» (Stato dei lavori della Commissione, cit., p. 13); che il sistema tributario venisse adeguato alle esigenze della programmazione, in presenza di una politica di piano; che lo strumento fiscale venisse inteso e utilizzato «come mezzo per assicurare la stabilità del reddito nazionale» (Stato dei lavori della Commissione, cit., p. 14); che il sistema tributario fosse informato a una certa elasticità che permettese di limitare drasticamente le esenzioni, le agevolazioni nonché l'evasione.

Nel settembre 1964 venne nominato un «Comitato di studio per l'attuazione della riforma tributaria», la cui vicepresidenza fu affidata nuovamente al professor Cosciani, che presentò nel novembre 1964 un programma quinquennale per l'attuazione della riforma stessa, poi accolto nel «Programma di sviluppo economico per il quinquennio 1966-1970», e nel marzo 1965 presentò una relazione che costituì il fondamento del progetto del nuovo sistema tributario: è possibile rinvenire una sintesi di tale lavoro nell'intervento che il ministro Tremelloni fece presso la Commissione Finanze e tesoro della Camera il 23 giugno 1965. Dopo l'abbandono del professor Cosciani, avvenuto nel 1966, il Comitato lavorò sotto la guida di Bruno Visentini.

Nel 1967, la necessità di passare dalla fase di studio a una fase di attuazione legislativa si rese più impellente, anche a causa di due avvenimenti politicamente significativi: il 9 febbraio 1967 il Consiglio dei ministri della Comunità economica europea deliberò definitivamente che in tutti gli Stati membri la sostituzione dell'imposta sull'entrata con l'imposta sul valore aggiunto avrebbe dovuto essere concretamente operante a partire dal 1° gennaio 1970; circa un mese dopo, il 17 marzo 1967, la Camera approvò il «Programma di sviluppo economico», che prevedeva l'attuazione della riforma entro il 1970. Di conseguenza la "Commissione Visentini", presentò, su incarico del Ministro delle Finanze, uno schema di legge-delega per l'attuazione delle previste riforme del sistema tributario. Il Governo predispose così il disegno di legge Delega legislativa al Governo della Repubblica per la riforma tributaria, presentato alla Camera dei deputati (n. 4280) il 24 luglio 1967, ma che presto si arenò presso la Commissione Finanze e tesoro di Montecitorio. Il Governo nella successiva legislatura decise di riproporlo all'approvazione del Parlamento, pur con modificazioni e integrazioni: il 1° luglio 1969, con una approfondita relazione che lo accompagnava, fu presentato alla Camera (n. 1639) e assegnato per l'esame in sede referente alla Commissione Finanze e tesoro, che lo esaminò dal 3 al 17 dicembre 1969 e poi dal 21 aprile al 22 maggio 1970. Fu poi discusso dall'Assemblea dal 17 al 23 giugno, l'8 ottobre 1970, il 28 e 29 gennaio 1971 e dal 2 febbraio al 30 marzo 1971, data in cui fu approvato con emendamenti. Trasmesso al Senato (n. 1657) il 6 aprile 1971, fu assegnato per l'esame in sede referente alla Commissione Finanze e tesoro, che lo esaminò dal 18 maggio al 27 luglio; il 28 luglio l'Assemblea di Palazzo Madama votò favorevolmente per l'adozione della procedura d'urgenza e lo discusse dal 31 luglio al 7 agosto, quando lo approvò con emendamenti e assorbendo il disegno di legge n. 524. Trasmesso di nuovo alla Camera (n. 1639-B) il 9 dello stesso mese, ed esaminato dalla Commissione Finanze e tesoro in sede referente dal 14 al 22 settembre 1971, fu discusso dall'Assemblea dal 4 al 7 ottobre, data in cui fu approvato definitivamente. Divenne la legge 9 ottobre 1971, n. 825.

Prendendo avvio dai risultati delle Commissioni di studio sulla riforma, il Governo, nella relazione che accompagnava il disegno di legge, ribadiva alcuni principi e finalità espressi da quei lavori preparatori, ossia un'esigenza «di maggiore modernità nel sistema dei tributi, di maggiore perequazione fra categorie di contribuenti e di repressione dell'evasione [...]; necessità di limitare [...] le esenzioni e le agevolazioni; esigenze di semplificazione legislativa e di maggiore efficienza amministrativa; rispetto degli obblighi assunti in sede internazionale» (Atto Camera n. 1639, V legislatura). Lo scopo del disegno di legge sarebbe stata la «sostituzione di una gran parte dei tributi attualmente esistenti con un ristretto numero di nuove imposte»; la «revisione della disciplina di alcuni altri tributi, connessi con i precedenti, ma destinati ad esser mantenuti in vigore»; l'«adeguamento e perfezionamento della disciplina dell'accertamento, della riscossione, delle sanzioni e del contenzioso»; la «riorganizzazione dell'amministrazione finanziaria», nonché il «riordinamento delle entrate degli enti locali» (Atto Camera n. 1639, V legislatura). Il metodo scelto fu quello della delegazione legislativa, che avrebbe evitato «al Parlamento l'enorme peso di una discussione analitica, minuziosa e caratterizzata da un alto grado di tecnicismo, pur non sottraendo al suo esclusivo giudizio gli aspetti di fondo, caratterizzanti e politicamente rilevanti, della riforma» (Atto Camera n. 1639, V legislatura).

Il disegno di legge si componeva di 16 articoli e di tre tabelle. L'articolo 1 conteneva la delega al Governo ad emanare le disposizioni che avrebbero istituito nuovi tributi e abolito numerose vecchie tasse. Il nuovo sistema si sarebbe fondato su cinque fondamentali imposte: tre dirette e due indirette. Le prime erano: una, personale e progressiva, sul reddito delle persone fisiche (IRPEF), un'altra sul reddito delle persone giuridiche (IRPEG) e l'imposta locale sui redditi (ILOR); l'imposizione indiretta era incentrata sulla inedita imposta sul valore aggiunto (IVA) e sull'imposta integrativa comunale sui consumi nonché sull'imposta comunale sull'incremento di valore degli immobili. Altro elemento di novità era il riordinamento dell'imposizione sulle successioni e donazioni, con abolizione dell'imposta sul valore globale dell'asse ereditario. Tali disposizioni sarebbero state emanate «entro il 31 ottobre 1970 con uno o più decreti aventi valore di legge ordinaria, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri di concerto con i Ministri dell'interno, delle finanze, del tesoro e del bilancio» (Atto Camera n. 1639, V legislatura, art. 15) e sarebbero entrate in vigore il 1° gennaio 1972. In realtà, i termini stabiliti successivamente con l'approvazione definitiva del disegno di legge (legge n. 825/1971, art. 17, c. 1, 2 e 3) furono prorogati più volte con numerosi provvedimenti legislativi.

L'attuazione della prima fase della riforma tributaria avvenne - come previsto dalla legge n. 825/1971 - con numerosi decreti presidenziali. In merito ai principali tributi, citiamo: il decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633, Istituzione e disciplina dell'imposta sul valore aggiunto; il decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 597, Istituzione e disciplina dell'imposta sul reddito delle persone fisiche; il decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 598, Istituzione e disciplina dell'imposta sul reddito delle persone giuridiche, e il decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 599, Istituzione e disciplina dell'imposta locale sui redditi.

L'iniziale disegno di legge governativo prevedeva l'istituzione di una Commissione parlamentare consultiva, composta da quindici senatori e quindici deputati nominati dai presidenti delle rispettive Assemblee (la cosiddetta «Commissione dei Trenta»), che aveva il compito di esprimere il parere sulle norme delegate (Atto Camera n. 1639, V legislatura, art. 15); tuttavia il disegno di legge non contemplava l'emanazione di testi unici sulla materia.

Durante la sua discussione in Assemblea alla Camera, il disegno di legge venne emendato, stabilendo in capo al Governo anche la delega a emanare testi unici che regolassero la materia, sui quali un'altra Commissione consultiva, composta da nove deputati e nove senatori, avrebbe dovuto esprimere il proprio parere (Atto Senato n. 1657-A, V legislatura, art. 16). Pur essendo prevista, a seguito dell'approvazione definitiva del disegno di legge, dall'art. 17, c. 3, della legge 9 ottobre 1971, n. 825, questa Commissione non ha lasciato traccia in Parlamento e con tutta probabilità non venne mai istituita, stante lo scioglimento anticipato delle Camere. La «Commissione dei Trenta» acquisì, quindi, anche le sue competenze, acquisizione avvenuta formalmente solo qualche anno più tardi, con l'art. 48 della legge 24 aprile 1980, n. 146, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 1980).