Sistema sanitario nazionale (XIV leg.)2002 - 2006

Periodo di attività della Commissione: XIV leg. (25 settembre 2002 - 19 gennaio 2006)

La «Commissione parlamentare d'inchiesta sull'efficacia e l'efficienza del Servizio sanitario nazionale, nonché sulle cause dell'incendio sviluppatosi tra il 15 e il 16 dicembre 2001 nel comune di San Gregorio Magno» è stata istituita con deliberazione dell'8 maggio 2002, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 114 del 17 maggio 2002. Come previsto dagli articoli 1 e 5 di tale deliberazione, la Commissione era composta da 20 senatori nominati dal Presidente del Senato che designava anche il suo Presidente al di fuori dei predetti componenti. La Commissione si costituì con la nomina a suo Presidente del senatore Francesco Carella (nomina annunciata il 23 luglio 2002) e con l'elezione, da parte della Commissione, degli altri membri dell'ufficio di Presidenza, avvenuta il 25 settembre 2002. L'attività della Commissione venne successivamente prorogata con deliberazione del 15 febbraio 2005, approvata dalla Commissione Igiene e sanità in sede deliberante, e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 41 del 19 febbraio 2005.

Il 2 agosto 2001 era stata presentata, dal senatore Carella e da altri senatori, la proposta di «Istituzione di una Commissione parlamentare di inchiesta sull'efficacia e l'efficienza del Servizio sanitario nazionale» (Doc. XXII, n. 5). Tale documento si poneva in linea di continuità con due precedenti Commissioni d'inchiesta concernenti il sistema sanitario italiano, ossia la «Commissione parlamentare d'inchiesta sulle strutture sanitarie», istituita nella XII legislatura, e la Commissione, avente lo stesso nome, istituita nella XIII. Queste Commissioni erano state istituite al fine di acquisire tutti gli elementi conoscitivi sullo stato della sanità pubblica e privata nel nostro Paese, non solo per quanto riguardava la fase di attuazione e di ammodernamento delle strutture sanitarie ma anche, e soprattutto, per la verifica dello stato di attuazione del decreto legislativo 7 dicembre 1993, n. 517. Alla conclusione dei lavori, ambedue le Commissioni avevano prodotto relazioni conclusive (rispettivamente Doc. XXII-bis, n. 2 e Doc. XXII-bis, n. 1) che dimostravano la estrema utilità di queste iniziative, da un lato offrendo alle strutture e alle aziende sanitarie del Servizio sanitario nazionale un'indispensabile verifica della propria capacità di traduzione operativa delle scelte normative del Parlamento; dall'altro, fornendo all'opinione pubblica elementi di analisi e di giudizio su temi di primario interesse per il cittadino-utente, come le gravi inefficienze e le responsabilità emerse, sia rispetto alla lunghezza dei tempi nelle liste di attesa, sia rispetto ai casi di "malasanità", oppure rispetto alla storia infinita della costruzione di nuovi complessi ospedalieri, spesso inutili. All'inizio della XIV legislatura venne poi riformato il titolo V della Costituzione con la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, strumento necessario per dare copertura costituzionale alla riforma denominata «Federalismo a Costituzione invariata» (l. 59/1997). Tale riforma concerneva anche le competenze della sanità: le nuove politiche di federalismo e di trasferimento della spesa sanitaria alla responsabilità delle Regioni abbisognavano quindi di quelle pratiche di monitoraggio e di "accompagnamento" che, come si era visto nelle precedenti Commissioni di inchiesta, erano risultate estremamente utili ed efficaci. Questo era anche lo scopo della presentazione del Doc. XXII, n. 5, documento che il 27 novembre 2001 venne assegnato per l'esame in sede referente alla Commissione Igiene e sanità del Senato. Ma, nella notte tra il 15 ed il 16 dicembre 2001, a San Gregorio Magno (Salerno), scoppiò un incendio in una Struttura intermedia riabilitativa (Sir), gestita dal Dipartimento di salute mentale dell'Azienda sanitaria locale SA/2, causando la morte di diciannove disabili. La tragedia ebbe forte risonanza mediatica e sollecitò una attenta riflessione sulla precarietà ed inadeguatezza del sistema pubblico di gestione e controllo delle strutture residenziali per disabili, pubbliche e private.

Il 19 dicembre 2001 fu quindi presentata, dal senatore Manzione e altri, la proposta di «Istituzione di una Commissione parlamentare d'inchiesta sulle responsabilità relative alla tragedia di San Gregorio Magno e sulla esistenza di strutture prefabbricate ancora utilizzate per uso residenziale pubblico e/o privato» (Doc. XXII, n. 7). Due giorni dopo fu presentata, dal senatore Demasi e altri senatori, un'altra proposta di «Istituzione di una Commissione parlamentare d'inchiesta sulle cause dell'incendio sviluppatosi tra il 15 e il 16 dicembre 2001 nel Comune di S. Gregorio Magno» (Doc. XXII, n. 8). Anche tali documenti vennero assegnati alla Commissione Igiene e sanità del Senato per essere esaminati congiuntamente in sede referente. Successivamente, nella seduta antimeridiana dell'8 maggio 2002, l'Assemblea di Palazzo Madama ne decretò l'assorbimento da parte del Doc. XXII, n. 5 che venne contestualmente approvato dando vita alla deliberazione istitutiva.

Tale deliberazione stabiliva agli articoli 1 e 2 i compiti della Commissione che doveva verificare «lo stato di attuazione delle politiche sanitarie sull'intero territorio nazionale, controllando la qualità dell'offerta di servizi ai cittadini utenti e lo standard delle condizioni di accesso. Più in generale essa dovrà fornire al Parlamento e alle amministrazioni dello Stato, a livello centrale e periferico, indicazioni utili sullo stato della realtà sanitaria, avanzando proposte e suggerimenti e possibili direttrici per l'ammodernamento del settore».

Dopo il suo insediamento, la Commissione decise di dare assoluta priorità all'inchiesta sulla tragica vicenda di San Gregorio Magno, assolvendo i propri compiti dettati, sul punto, dall'articolo 2 della deliberazione istitutiva. Nella seduta del 26 marzo 2003 fu quindi approvata la relazione conclusiva dell'inchiesta su tale argomento (Doc. XXII-bis, n. 1). Successivamente, la Commissione proseguì nella propria attività nel solco di quanto previsto dalla deliberazione istitutiva, ai fini della quale attività acquisì tutta la documentazione prodotta o raccolta dalle precedenti Commissioni d'inchiesta in materia sanitaria; in particolare si concentrò sui seguenti settori di indagine, per i quali si rinvia alle rispettive relazioni finali: a) il sistema integrato di emergenza-urgenza nel Servizio sanitario nazionale, comunemente chiamato «118» (relazione approvata il 6 aprile 2005: Doc. XXII-bis, n. 3 - Allegato 1); b) le problematiche afferenti il contrasto della blue-tongue e delle vaccinazioni stabilite per debellare la malattia (relazione approvata il 6 dicembre 2005: Doc. XXII-bis, n. 3 - Allegato 2); c) le problematiche sottese al fenomeno del comparaggio (relazione approvata il 18 gennaio 2006: Doc. XXII-bis, n. 3 - Allegato 3).

Inoltre, la Commissione svolse uno specifico approfondimento in merito al «Caso Regione Toscana - Pfizer Italia», al termine del quale ritenne di trasmettere alla competente autorità giudiziaria i resoconti delle audizioni, nonché la documentazione acquisita.

La Commissione siglò anche una convenzione con l'Università degli Studi di L'Aquila avente ad oggetto lo svolgimento di un'attività di ricerca statistica e campionamento negli ambiti dell'emergenza-urgenza, delle unità sanitarie locali, dei distretti sanitari, delle strutture ospedaliere e piani sanitari regionali.

Alla luce di quanto previsto dalla deliberazione istitutiva e tenuto conto di quanto le varie specificità territoriali influenzassero il Servizio sanitario nazionale, la Commissione si impegnò anche in una complessa attività esterna che si articolò in numerosi sopralluoghi: le delegazioni della Commissione svolsero complessivamente 15 missioni, in 7 regioni, con l'audizione di 166 soggetti e visitando 94 ospedali, cliniche ed altre strutture sanitarie. Nel corso delle audizioni e dei sopralluoghi svolti, essa incentrò la sua attenzione sulla comparazione, nelle diverse realtà regionali, di quei profili organizzativi e funzionali che assumono rilievo centrale nell'assetto sanitario contemporaneo. In particolare, la Commissione incentrò il suo lavoro comparando la spesa sanitaria regionale per il finanziamento dei livelli essenziali di assistenza; la distribuzione sul territorio della medicina di base; le attività di emergenza-urgenza; le politiche di assistenza farmaceutica; lo stato di realizzazione delle reti di assistenza territoriale residenziale e domiciliare; gli adempimenti regionali in materia di ristrutturazione delle rete ospedaliera; il rapporto tra erogatori pubblici e privati nelle dinamiche assistenziali; l'utilizzo dei fondi destinati all'edilizia sanitaria; il problema del contenimento delle liste di attesa; le problematiche connesse alla mobilità sanitaria interregionale.

Proprio attraverso questa esplorazione della realtà sanitaria nazionale mediante la conoscenza diretta delle strutture sanitarie ospedaliere, tanto pubbliche quanto private, la Commissione ebbe la possibilità di prendere cognizione dell'esistenza dei diversi modelli e dei vari sistemi organizzativi gestionali della Sanità delle varie regioni italiane. Maturò, così, nel seno della Commissione, la consapevolezza che tali valutazioni costituivano un elemento necessario per una analisi utile delle differenti esperienze, la cui rilevanza fu confermata soprattutto dalle domande e dai dubbi emersi nei confronti con tanti operatori e le loro rappresentanze sindacali e associative, con i cittadini e le loro numerose organizzazioni, incontrate nel corso di questo viaggio nella realtà sanitaria e nel corso dei lavori della Commissione.

La Commissione approvò la relazione conclusiva (relatore Carella, Doc. XXII-bis, n. 3) il 18 gennaio 2006 e la trasmise alla Presidenza del Senato il giorno seguente.